TRAS LAS HUELLAS DE LA DESCENTRALIZACIÓN
Por Juan J. Paz y Miño Cepeda

Desde el nacimiento del Estado del Ecuador (1830), la Costa y la Sierra constituyeron dos regiones socioeconómicas diferenciadas y separadas por la geografía. Con una población estimada en 500.000 habitantes, casi el 90% se hallaba en la Sierra y un 10% en la Costa. Todavía en 1950, el 58% de la población nacional, estimada en 3´202.757 habitantes, era serrana, el 40% costeña y un 2% ocupaba la Amazonía y Galápagos.

LA REGIONALIZACIÓN SOCIOECONÓMICA

En la región norcentral andina, dominaba la hacienda tradicional, pero el austro serrano constituía una subregión con dinamia específica. Cada hoya andina permanecía separada, con mercados estrangulados y abastecimientos productivos propios. Quito era el eje político de la Sierra centronorte y Cuenca el del sur. En la Costa, en cambio, la cuenca del Guayas experimentó la rápida expansión de las haciendas productoras de cacao, mientras el norte del litoral conservaba características de subregión dependiente. Los poderosos clanes familiares de hacendados de la Sierra y la Costa constituyeron la capa dominante del país, que sobreexplotó la fuerza de trabajo indígena, campesina y montubia, volviéndola pobre y atrasada. Y aunque el mercado interno del litoral también era necesariamente reducido, se impuso la influencia de Guayaquil, que despegó como eje económico y político de la Costa, ciudad comercial y principal puerto de la república.
La regionalización del Ecuador, que pudo generar economías complementarias, paradójicamente atentó contra la construcción nacional. Cada localidad, cada región y cada oligarquía regional pretendía manejarse como minirepública autónoma. Caciques y caudillos, promotores de su influencia o dominio local, acentuaban los regionalismos. Gamonales de la Sierra y oligarcas de la Costa se enfrentaban, tanto por asegurar sus respectivos poderes regionales como por imponer su control en el Estado. Además, los clanes familiares hegemónicos no estaban dispuestos a consagrar la igualdad y la democracia constitucionales en beneficio popular. De manera que construir un Estado-nación y edificar una sociedad económicamente solidaria se convirtieron en problemas políticos y culturales y en desafíos permanentes para los gobiernos.

LAS FINANZAS PÚBLICAS DESCENTRALIZADAS

Contrariamente a lo que se cree, el Ecuador nació a la vida republicana con un sistema fiscal descentralizado, que reflejaba la regionalización del país y cuyas bases serían difíciles de desarraigar hasta bien entrado el siglo XX. Bajo ese sistema, las cajas departamentales, las tesorerías provinciales y las autoridades cantonales manejaban ingresos y egresos diversos, aun con su propia contabilidad, todo lo cual impedía fijar responsabilidades ante los gobiernos, que, además, eran incapaces de ejercer controles efectivos, incluso por falta de personal competente. Además, existían múltiples agencias y juntas autónomas locales, con funciones específicas y facultad para recaudar e invertir fondos públicos. Tanto contratistas privados, como rematistas particulares tenían a su cargo el cobro de varios impuestos. Los mismos congresistas acentuaban la descentralización fijando partidas, fondos, ramos de impuestos o cargos adicionales para obras específicas de interés meramente regional o provincial, administrados por entidades desperdigadas. Se aseguraban así clientelas políticas. Las autoridades provinciales y municipales, aisladas por la falta de caminos y medios de comunicación, obraban con suficiente autonomía; y los funcionarios públicos eludían las directrices superiores del gobierno. Resultaba fácil lucrar de los fondos públicos.

Ante semejante realidad, los gobiernos sucesivamente intentaron el orden financiero y la centralización de la hacienda pública, ya que los principales ingresos del Estado eran los impuestos. El tributo de indios (abolido en 1857) y el diezmo (abolido en 1889) fueron los únicos impuestos directos. Sistemáticamente fracasaron los impuestos prediales, resistidos por los terratenientes. Resultó imposible fijar impuestos progresivos y peor gravar las rentas. En forma prioritaria, el soporte de las finanzas públicas descansó en el impuesto indirecto de las aduanas que, a pesar del contrabando, proporcionó un tercio de los ingresos estatales y usualmente sobre el 50% de los mismos. Tal impuesto afectaba, sin duda, a los comerciantes costeños y, en esencia, al puerto de Guayaquil. Cuando a mediados del siglo XIX empezaron a funcionar en esa ciudad los primeros bancos particulares, los gobiernos también acudieron a sus créditos. La "riqueza de la Costa" lucía, por tanto, sistemáticamente expoliada por el Estado, manejado además desde Quito, con políticas gubernamentales atacadas como "centralistas". Forzosamente, la defensa regional de sus intereses económicos cohesionó a los agroexportadores y empresarios costeños en torno a objetivos antiestatistas, que convergieron en Guayaquil. Pero, en cambio, esa misma "riqueza costeña" contrastó en su distribución, pues la opulencia de los "gran cacao" era posible a costa de la pobreza popular.

Bajo las condiciones anotadas, las confrontaciones entre regionalistas y nacionalistas, entre autonomistas y centralistas, se enraizaron en la historia nacional. Los unos defendían la regionalización, las fuentes de la economía local, la preservación de los sistemas financieros descentralizados. Los otros, la construcción de un Estado-nación, con suficiente capacidad gubernamental para imponerse sobre las fuerzas dispersantes y los intereses particulares. Progresivamente triunfaron las políticas centralistas.

Paradójicamente, quienes más contribuyeron a ello fueron líderes nacionalistas costeños como Vicente Rocafuerte, Gabriel García Moreno y Eloy Alfaro, que afirmaron el papel del Estado en la provisión de servicios, la educación pública y la construcción de obras materiales. Particularmente durante la época liberal (1895-1925), sustentada, además, en el auge más importante de las exportaciones de cacao, la acción gubernamental centralista fue determinante para la modernización del atrasado Ecuador, la ampliación del mercado interno y la integración geográfica del país por el ferrocarril, las obras de infraestructura y las comunicaciones.

DESENLACE DEL "CENTRALISMO ABSORBENTE"

Durante el siglo XX, el ascenso de las clases trabajadoras, indígenas y campesinas, el crecimiento y politización de las capas medias, las crecientes demandas por el bienestar colectivo, las reacciones populares contra las oligarquías, las críticas a la injusticia social, las nuevas luchas por el poder y aún las influencias externas, se convirtieron, entre otros, en factores que presionaron a los gobiernos por la consolidación del estado centralista en materia fiscal e intervencionista en materia económica y ahora también en materia social. A partir de 1925, los gobiernos institucionales de las Fuerzas Armadas, inspirados en principios nacionalistas y reformistas, fueron determinantes en las políticas centralistas, sostuvieron el "desarrollismo" de las décadas de los sesentas y setentas y, además, con el manejo de la fabulosa riqueza petrolera en los setentas, lograron independizar al Estado de la tradicional subordinación financiera a los capitalistas y agroexportadores costeños. Al consolidarse el "modelo estatal" de desarrollo, quedaron olvidadas las nefastas experiencias del sistema fiscal descentralizado del pasado. Aún más, gracias a ese modelo estatal se introdujo la preocupación por la redistribución de la riqueza y se atendió la cuestión social ecuatoriana. Pero también se afirmó el fenómeno de la burocratización, que sujetó la administración pública a trámites y papeleos ineficaces.
Bajo gobiernos constitucionales, durante las dos últimas décadas del siglo XX se ampliaron los cuestionamientos al "modelo estatal" y a favor de un "modelo empresarial" de desarrollo. Desgraciadamente, con ello también perdieron significación las obligaciones sociales y redistributivas del Estado, creyendo que ellas podrían manejarse con esquemas privados. Al reactivarse las reacciones contra el centralismo, el intervencionismo y el burocratismo, nuevamente se puso en disputa el origen y el destino de las finanzas estatales. Finalmente, tras los debates y las legítimas aspiraciones sobre autonomía y descentralización, también han podido escudarse poderosos grupos económicos interesados en "minirepúblicas" regionales bajo su control. Sin embargo, tomando en cuenta la experiencia histórica del Ecuador, tocará al Estado nacional imponer las responsabilidades económicas y sociales fundamentales, a fin de impedir que las autonomías eludan la solución de la inequidad en el reparto de la riqueza, que continúa siendo el problema fundamental en la historia económica del país.