AUTONOMÍAS: EL ESTADO DE LA CUESTIÓN
Por Lautaro Ojeda Segovia

El tema de las autonomías ha dejado de estar en el tope de las prioridades de la agenda pública. Pero no por ello ha desaparecido. El Presidente de la República decidió postergar la consulta nacional para reformar la Constitución, pero muchos sectores siguen haciendo pronunciamientos al respecto. Con todo, las aguas parecen haber llegado a una etapa de mayor reflexión, porque se han incrementado los estudios y la discusión ha dejado -al menos por ahora- de hacerse con términos altisonantes y descalificatorios de quienes piensan distinto. Este Tema Central contribuye a ese debate: mientras más conozcamos del asunto podremos llegar a una decisión más acertada.

Si es cierto lo que sostiene Vicente Albornoz (ver artículo siguiente) respecto de los ingresos del gobierno central, en el sentido de que el 80% de estos provienen de tres fuentes: endeudamiento, petróleo y aranceles; si Pichincha aporta con 12 puntos porcentuales, Guayas con 7% y el resto de las 20 provincias con el 1% de los ingresos estatales, se puede concluir que el 92% de los ingresos totales del gobierno proviene de las fuerzas ligadas al gobierno central. En estas condiciones, la pregunta clave gira alrededor de la viabilidad económico-tributaria de cualquier fórmula o modelo de descentralización o autonomía.

Si la distribución de recursos se mantiene, desligada de la transferencia de competencias, conforme lo plantea Jonas Frank (en el artículo subsiguiente), la crisis fiscal se profundizaría, además de que el Estado perdería, aún más, su legitimidad, tan venida a menos en los últimos tiempos.

Los temas de fondo respecto del tipo de Estado y de las formas de administrarlo se hallan ausentes del debate sobre descentralización o autonomía. La revisión de los contenidos de las propuestas y consultas provinciales relacionadas con estos temas, muestra que todas optan por el mantenimiento del Estado unitario, aunque en su contenido algunas propuestas responden más bien a la estructura del Estado federal. En este sentido, cabe plantear si será más conveniente y viable mantener el primero o cambiar hacia un Estado federalista, si la mejor forma de administrar el Estado será a través de la descentralización, de la autonomía, de la regionalización o de una combinatoria de estas formas de gobierno.

En ese contexto, las propuestas y posiciones sobre reformas se han centrado alrededor de temas de índole más coyuntural que estructural. Precisamente, este artículo se dedica a revisar brevemente los principales temas coyunturales que se hallan presentes en la opinión pública.

Características del debate

En relación con los actores del debate, se destaca su carácter elitista. En efecto, los foros y eventos han sido, en su mayoría, organizados por grupos de interés económico local o regional o corporativo. Se halla ausente del debate la mayoría de la población.

Los temas más frecuentes, si no exclusivos, de los debates giran alrededor de la concentración de recursos y atribuciones en el gobierno central y en los centros de poder económico y político y, por lo tanto, en la necesidad de distribuirlos, de extraerlos de tales centros.

Son comunes los argumentos falaces como aquel que sostiene que con las autonomías habrá una distribución más justa de los recursos entre los ecuatorianos, cuando en realidad una distribución más justa tiene que ver con cambios profundos en la estructura de poder. O aquel que plantea que la mayor transferencia de recursos mejorará, automáticamente, la capacidad para administrar las nuevas competencias.

En relación con la necesidad o no de debatir, hay quienes plantean que "en autonomías ya no hay nada qué debatir", puesto que el contenido e implicaciones de la autonomía ya han sido suficientemente discutidos. Otros, en cambio, consideran que el debate recién comienza, que es necesario profundizarlo, concretarlo en particular respecto de los aspectos económico-fiscal y de sus posibles efectos en la unidad nacional, en la equidad solidaridad, así como en la capacidad de las entidades subnacionales para asumir nuevas responsabilidades y atribuciones.

El lenguaje utilizado en el debate ha sido a menudo violento, insultante, plagado de acusaciones, de adjetivos explosivos, de términos descalificativos, que satanizan o ridiculizan al otro. Quizás lo más grave de la utilización de dicho lenguaje sea que se va insertando en la normalidad del inconsciente colectivo.

A su vez, los contenidos emitidos por los medios masivos son generalmente superficiales y abstractos. A pesar de su constante proclama de neutralidad, por la vinculación, funcionalidad o coincidencia de sus intereses con los de quienes defienden la autonomía o descentralización, no faltan los que hacen abiertamente propaganda por una u otra posición, en términos tan radicales que quienes se pronuncien en contrario se convierten en enemigos de la Patria. Pocos medios hacen el esfuerzo de explicar los contenidos y alcances de los cambios propuestos.

Financiamiento de la descentralización o autonomía

Probablemente el tema más complejo del debate sea el del financiamiento de la autonomía. Las diferentes cifras sobre un mismo asunto, exigen acuerdos básicos entre los generadores de datos sobre este tema. En este sentido se debe destacar la labor de algunas universidades guayaquileñas y entidades de investigación quiteñas por aclarar las metodologías de cálculo de los tributos, impuestos y asignaciones como asuntos fundamentales para viabilizar y ejecutar cualquier tipo de reformas.

Capacidad de los gobiernos seccionales

Otro de los temas controversiales que se debe enfrentar, en forma serena y profunda, es el de la capacidad de los municipios y consejos provinciales para asumir y administrar nuevas atribuciones y responsabilidades. ¿Cuáles deberían ser los criterios que conviertan o califiquen a un organismo subnacional en capaz? Por otro lado, ¿la capacidad es una condición previa, es simultánea o es consecuente con posteriori con la asunción de responsabilidades? Por cierto que el tema de la tributación local tiene mucho que ver con la capacidad de asumir y administrar.

POSICIÓN GUBERNAMENTAL

La pregunta de la consulta

Una vez que el Congreso calificó como urgente la pregunta que el Ejecutivo propuso sea objeto de la consulta popular, los principales voceros del gobierno se han pronunciado sobre los contenidos de la pregunta. Así, el vicepresidente de la República admitió, en noviembre, que dicha pregunta puede ser revisada y que es necesario llegar a un acuerdo entre las posiciones descentralizadora y autonómica. Destacó también que se debe luchar por consolidar el carácter unitario del Estado ecuatoriano. Señaló que "la pregunta debería reunir dos requisitos: cuidar que se preserve la unidad nacional y no aprovecharse de un tema que es desconocido por el 90% de los ecuatorianos".

El ministro de Gobierno, por su parte, propuso que los ecuatorianos se concentren en el análisis del "alcance y significado del término (autonomía), en no correr el riesgo de tergiversar el sentido” de ella. En suma, que se analice "ampliamente, académica y técnicamente el concepto de autonomía en forma previa a la consulta".

El presidente del Conam, Ricardo Noboa, en la inauguración del seminario-taller sobre metodologías, estadísticas y lineamientos de políticas para las autonomías y descentralización, organizado por las universidades guayaquileñas, Cordes e Ildis, y que se celebró el 30 de noviembre y el 1 de diciembre (ver una reseña más adelante), aseguró que: "hay que seguir explicando el tema, continuar con talleres y discusiones e insistir en la búsqueda de un concepto autonómico y un consenso en el modelo que de ninguna manera cree 22 republiquitas, ni desuna al país. Este modelo más bien debe constituir una nueva alternativa".

En otro ámbito, el ministro de Defensa, Hugo Unda, fue muy frontal en expresar su desacuerdo con el proceso de autonomía que se abriría con la consulta popular, porque: "estamos jugando con la unidad e integridad del país, y puede producir problemas internos graves". En su opinión "las autonomías reflejan el egoísmo de quienes las promueven, que son quienes tienen posibilidades económicas”. Pidió además que se realice un estudio serio y profundo de las reformas que propone la pregunta de la consulta.

El presidente de la República, Gustavo Noboa, anunció el 27 de diciembre su decisión de aplazar indefinidamente la consulta popular sobre las autonomías provinciales. Las razones de tal decisión se resumen en la necesidad de debatir el tema “sin apasionamientos”. Con espíritu conciliador señaló que "El país no necesita encender más fuegos, sino tener paz". Las reacciones a favor y en contra de esta decisión no tardaron en expresarse.

A pesar de esas reacciones, en su Mensaje a la Nación del 15 de enero pasado, el presidente Noboa volvió a insistir en la necesidad de un debate racional y prudente del tema y explicó que una de las razones para posponer la consulta es que el planteamiento de las autonomías “se tergiversó. Se invocaron derechos exagerados y se manifestaron claras intenciones divisionistas”. De todas maneras dijo que “el gobierno no posterga el tema, pero demanda un acuerdo, fundamentado en propuestas que cambien la estructura administrativa estatal”.

Un controvertido anteproyecto de ley

El Conam ha puesto en circulación pública el Anteproyecto de Ley Orgánica de Régimen de Autonomía Provincial, documento que ha sido objeto de numerosas críticas, provenientes no sólo de los partidarios de la descentralización sino incluso de algunos autonomistas como el alcalde de Guayaquil Jaime Nebot, quien observa especialmente el carácter provincial de la autonomía, no compatible con la autonomía municipal. Se observó incluso que el Conam no debía difundir el anteproyecto antes de la consulta.

Entre las observaciones más significativas al anteproyecto se destaca la contradicción entre el reconocimiento, por una parte, del Estado unitario y, por otra, las atribuciones que tendrían las provincias autónomas de índole federal, pues prevé no solo una autonomía administrativa, fiscal y legislativa, sino también una autonomía constitucional, al disponer que el Parlamento Provincial dicte el estatuto de autonomía, el mismo que no requiere ser aprobado por otro organismo como el Congreso Nacional o un tribunal superior.

Como referente de aprobación de un Estatuto de Autonomía, es importante conocer el trámite que debe seguir dicho estatuto en el país paradigma de las autonomías como es España. La Constitución española en el capítulo dedicado a las Comunidades Autónomas dispone que el Estatuto de Autonomía debe ser tramitado por las Cortes Generales, un plenario equivalente al Congreso Nacional del Ecuador; precisa además que el proyecto de Estatuto será examinado por la Comisión Constitucional del Congreso, luego aprobado por las Cortes, sancionado por el Rey y finalmente promulgado como ley.

El Presidente de la República cambia de posición entre octubre y diciembre

El 9 de octubre, el Presidente de la República se pronunció por el carácter irreversible de la autonomía (“la autonomía va porque va”) pero el 6 de diciembre se convirtió en catalizador de las propuestas de descentralización. En esta ocasión pidió mesura, madurez, objetividad y patriotismo en el debate y se comprometió a impulsar "el proceso de una real descentralización” con el propósito de “llegar a una autonomía de gestión"

El cambio probablemente se explique por motivos como:

·        El surgimiento de iniciativas de descentralización, como la del grupo denominado G6E, integrada por cuatro provincias de la sierra central y dos de la Amazonía (Cotopaxi, Tungurahua, Chimborazo, Bolívar, Morona Santiago y Pastaza), las cuales conformaron la Asociación de Gobiernos Seccionales Autónomos de la Región Central de la Sierra y Amazonía.

·        La declaración de la mayoría de los prefectos de la Sierra de apoyo a la descentralización y rechazo a la autonomía.

·        La oposición a la consulta por parte de la Asociación de Municipalidades del Ecuador.

·        Los diálogos académicos sobre metodologías estadísticas y lineamientos de política organizados por la Universidad de Guayaquil con la participación de Cordes e Ildis.

Estas realidades, más lo que parece ser también una actitud más reflexiva y menos atropellada por parte de los dirigentes políticos de Guayaquil, en especial del ex alcalde León Febres Cordero y del actual alcalde Jaime Nebot, a lo que se añade también la oposición de las Fuerzas Armadas, parecen haber influido en el ánimo y posición del presidente Noboa. Ello llevó también a que instruyera al Conam a bajar el tono y la urgencia en el debate de su proyecto de ley. El propio hermano del presidente, Ricardo Noboa, principal del Conam, manifestó este cambio de posición al reconocer algunas limitaciones a su Anteproyecto de Ley de Autonomía Provincial. Sostuvo, además, que "primero debería darse un debate entre todos los sectores involucrados, con el fin de escuchar las diferentes opiniones sobre el tema y que se aclaren posiciones y se despejen equívocos".

La nueva Comisión Gubernamental de Descentralización

El 12 de diciembre, el presidente Noboa firmó el decreto que deroga la conformación y atribuciones de la Comisión Nacional para la Descentralización, Autonomía y Circunscripciones Territoriales, creada el 3 de diciembre de 1999, y la sustituye con un cuerpo colegiado, asesor de la Presidencia de la República, integrado por cinco miembros permanentes, la mayoría de ellos funcionarios gubernamentales.

De esta nueva Comisión están ausentes los actores principales del proceso, como son los Municipios, Consejos Provinciales, organismos regionales y representantes de los pueblos que constituirán las circunscripciones territoriales.

Las funciones fundamentales que desarrollaría este organismo giran alrededor de la adopción de un nuevo modelo de gestión del Estado, elaboración del Plan Anual de Descentralización, responsabilidad que de acuerdo al Art. 32 del Reglamento de la Ley de Modernización está a cargo del Conam. Deberá además identificar, evaluar y proponer la asignación inicial de recursos a los diferentes órganos de gobierno y administración, así como vigilar el proceso de transferencia de responsabilidades, competencias y recursos para mantener informado al gobierno y, probablemente, preparar un proyecto de reglamento de la Ley Especial de Descentralización del Estado.

Unidad nacional: ¿pretexto?, ¿imaginario social?, ¿realidad?

La descentralización-autonomía no puede ser entendida como un proceso de fraccionamiento nacional ni de profundización de los localismos o regionalismos, sino al contrario, como un proceso de integración de la diversidad en la unidad.

La descentralización-autonomía debe ser concebida en el marco de un proyecto nacional de cambio social y político. De otro modo, se puede caer en el error de reducir estos procesos a ideologías "municipalistas", "provincialistas" o "regionalistas" que pregonan que el municipio, la provincia y la región son las vías de solución de todos los problemas del país.

En las condiciones descritas, la posibilidad de reconocerse como un solo país aceptando las diferencias constituye un reto en búsqueda de una identidad, que sólo se construirá desde la simbiosis de la diversidad. Reconocer que las diferencias son un factor positivo, una oportunidad de enriquecimiento, es lo contrario de ignorar la diversidad en nombre de la unidad nacional, posición que puede ser peligrosa porque generaría más desunión.

Hace falta que los ecuatorianos nos conozcamos mejor, nos respetemos más, que enfaticemos en las semejanzas antes que en las diferencias, o bien que busquemos en qué nos diferenciamos para saber qué solidaridades e intereses diversos podemos compartir. Esta actitud permitiría encontrar caminos que impulsen la mancomunidad y solidaridad entre provincias, cantones y parroquias.

Una cultura del consenso y no del enfrentamiento

La realidad actual presenta al Ecuador como un país en el que la inequidad, la injusticia, la corrupción son pan de cada día; en el que las estructuras políticas, económicas y sociales son prácticamente excluyentes; en el que los recursos naturales son diariamente depredados, el regionalismo es un instrumento de protervos intereses y la desinstitucionalización deslegitima el ejercicio democrático.

El debate sobre autonomía y descentralización se desarrolla en un contexto de pobreza, inequidad e injusticia, que debe transformarse en una cultura y una práctica distributiva, de solidaridad y cooperación. El debate se enmarca en una cultura de conflicto que es necesario transformar en una cultura de convergencia y consenso.

En el contexto descrito en este artículo y en todo este Tema Central de GESTIÓN, la conclusión es que es imprescindible forjar una cultura de consenso, lo que supone un cambio significativo de la cultura política tradicional de conflicto y disenso. Esa cultura deberá reconocer la diversidad; definir nuevos mecanismos de relación con las diferentes regiones que componen el espacio nacional, en dirección a promover el desarrollo equilibrado y armónico de lo local y regional; buscar el fortalecimiento de los actores de la sociedad civil; definir, en suma, una nueva lógica de relación entre el Estado y la sociedad, lo que supone una reconstitución policéntrica del Estado y de sus diversas expresiones de organización y autogobierno de la sociedad.

Es alentador el contenido y tono conciliador del discurso pronunciado por el Presidente de la República el 6 de diciembre en Quito, así como su decisión anunciada a fines de ese mes de postergar la fecha de la consulta sobre autonomías para que se debata el tema sin apasionamientos y sin atizar más el fuego, posición ratificada en su mensaje constitucional ante el Congreso el 15 de enero. Hay otros acontecimientos positivos, como la reunión efectuada en la Universidad Estatal de Guayaquil sobre metodologías y estadísticas respecto de las autonomías.

No es posible pensar que un cambio tan trascendente en la historia republicana como es el de definir el modelo estructural del país, pueda responder solo a los intereses y decisiones de un grupo económico. Tal cambio solo puede ser producto de un acuerdo nacional que defina la estructura y objetivos del Estado deseado.

Precisamente con el propósito de profundizar el debate que vive el Ecuador, el analista Simón Pachano aconseja aprovechar el momento realizando "un ejercicio gramatical y una operación aritmética. En el primero es necesario quitar adjetivos, eliminar la calificación del adversario, de sus propuestas, de sus conductas y de sus orientaciones. En la segunda es preciso dejar por un momento el debate acerca de cuánto pone y cuánto recibe cada uno, porque las sumas solamente sirven para acumular desacuerdos y las restas para disminuir acuerdos. A partir de ese sencillo ejercicio -apunta Pachano- es posible llegar al fondo del debate del modelo de Estado que necesita y que realísticamente puede tener el Ecuador".

El artículo incluye: “El centralismo: por qué existe y cómo combatirlo” por Vicente Albornoz e “Incentivos para la descentralización” por Jonás Frank.

También incluye entrevistas a: Ramiro González, prefecto de Pichincha y a Humberto Mata.