Principal organismo financiero confirma gravedad del problema

¿QUÉ DICE EL BANCO MUNDIAL?

Por Luis Fierro C.*

El Banco Mundial acaba de publicar la versión preliminar de su estudio sobre la pobreza en el Ecuador, el cual constituye un aporte importante a la discusión teórica y empírica acerca del tema en el país. Se trata del Ecuador Poverty Report, Draft, junio 2 de 1995.

Si bien el documento, al estilo de las organizaciones internacionales, no enuncia sus autores, cabe indicar que contribuyeron a la elaboración de los estudios de base los siguientes investigadores: Alejandra Cox-Edwards, Francisco Enríquez, Wilma Freire, Peter Griffin, Jesko Hentschel, Peter Lanjuw, Caroline Moser, Judith Roberts, José Sánchez-Parga y William Waters, entre otros.

El estudio se basa en la Encuesta sobre las condiciones de vida (ECV; en inglés: Living Standards Measurements Survey, LSMS), efectuada por el Servicio Ecuatoriano de Capacitación Profesional (SECAP) en 1994, que según los autores se trata de la primera encuesta nacional representativa que se ha efectuado para medir dichas condiciones sociales y la distribución del consumo en el país.

El trabajo está dividido en dos volúmenes: el primero constituye un resumen, con los elementos de una estrategia de alivio de la pobreza. El segundo incluye diez documentos de trabajo (Working papers), con temas específicos: perfil de la pobreza; evolución de la pobreza urbana entre 1989 y 1993; cómo se han ajustado los pobres en el área urbana (basado en un estudio del barrio Cisne Dos, en Guayaquil); la pobreza rural en el Ecuador; encuesta cualitativa a siete comunidades rurales; subsidios, gasto público y pobreza; programas sociales dirigidos, incluyendo siete estudios de casos; determinantes de los ingresos laborales y reglamentación del mercado laboral; hacia una reforma del mercado laboral; y efectos sobre la pobreza por parte de la educación, el crecimiento económico y la desregulación.

¿CUATRO MILLONES DE POBRES?

La estimación del nivel de pobreza en base a la encuesta ECV de 1994 es sustancialmente menor que los niveles calculados en estudios anteriores. Según tal estudio, el nivel de pobreza alcanza al 35% de la población ecuatoriana -aproximadamente 3,8 millones de habitantes-, de los cuales el 15% -1,7 millones- está sumido en pobreza extrema.

La pobreza se define como la situación de aquellos hogares cuyo consumo mensual cae por debajo de un nivel definido; la línea de pobreza para junio-septiembre de 1994 fue de 90.892 sucres mensuales por persona. La pobreza extrema se define como la condición de aquellas familias que no pueden satisfacer sus necesidades de nutrición, aunque dediquen todos sus ingresos a comprar alimentos, con la suma de 61.466 sucres mensuales por persona.

El Cuadro 1 resume los principales resultados de la encuesta ECV.

CUADRO 1

POBREZA EN EL ECUADOR, 1994

REGIÓN SECTOR POBREZA NÚMERO POBREZA NÚMERO

(en miles) EXTREMA (en miles)

Costa Urbano 26% 939 9% 325

Rural 50% 993 22% 436

Sierra Urbano 22% 500 11% 249

Rural 43% 1.104 20% 513

Oriente Urbano 20% 11 7% 4

Rural 67% 200 50% 149

__________________________________________________________________

Nacional Urbano 25% 1.450 10% 578

Rural 47% 2.297 22% 1.098

Total 35%* 3.747 15%* 1.676

* Promedio.

Fuente: Encuesta sobre las Condiciones de Vida, SECAP, 1994.

Los autores reconocen las limitaciones de esta primera encuesta nacional, que se llevará a cabo nuevamente en 1995 y 1996, a cargo del Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC). En particular, señalan que se produjo una muestra demasiado reducida de hogares en el área rural (1.374 hogares de un total de 4.500 encuestados), lo cual limita la posibilidad de efectuar un análisis más desagregado (por regiones o quintiles).

Estudios anteriores habían encontrado niveles de pobreza urbana entre el 48% y el 61% de la población, en contraste marcado con el 25% de la encuesta; así mismo, el nivel de pobreza en el área rural había sido estimado entre el 65% y el 92%, en comparación con el 47% obtenido en la ECV.

La diferencia se debe, fundamentalmente, a la utilización de los gastos como referente, en lugar de los ingresos; y también está en la metodología y las definiciones. Si se incrementara la "línea de pobreza"de 90 a 120 mil sucres, el nivel de pobreza aumentaría al 39% en el área urbana y al 70% en el área rural, proporciones más cercanas a las encontradas en estudios anteriores.

Los autores señalan que, más allá del porcentaje de pobreza, lo importante es el análisis de las características específicas de los sectores de mayor pobreza, con el propósito de definir estrategias de alivio (Cuadro 2).

CUADRO 2

ALGUNAS CARACTERÍSTICAS DE LOS POBRES, 1994

(En porcentaje, salvo los casos indicados)

POBRE NO-POBRE

Tamaño del hogar (número de miembros) 5,8 4,3

Educación (años)* 4,0 7,5

Salud (tratamiento informal) 29,4 18,0

Empleo informal* 39,2 41,7

Empleo formal* 8,6 26,7

Alcantarillado 29,6 63,8

Electricidad 75,8 91,1

Agua potable 34,8 59,3

Recolección de basura 23,5 51,5

Televisión a color 10,0 49,0

Idioma indígena 7,0 1,0

Calorías por día 1.600 2.883

* Educación y empleo se refieren al jefe del hogar.

En el sector rural, los principales determinantes del nivel de pobreza son los siguientes: bajo nivel educativo, escaso acceso a la tierra, bajo nivel de integración al mercado, falta de oportunidades de empleo, y etnicidad.

El factor étnico es sumamente importante. En el quintil (20% de la población) más bajo, el 23,4% tenía un idioma indígena en la Sierra, y el 88,4% en el Oriente; en contraste, en el quintil más alto, hablaban un idioma indígena el 1,4% en la Sierra y 54,6% en el Oriente. El Cuadro 3 presenta otros factores de correlación entre etnicidad y pobreza.

CUADRO 3

ETNICIDAD Y POBREZA EN EL ECUADOR, 1990

INDICADOR CANTONES RURALES PROMEDIO

ALTAMENTE INDÍGENAS* NACIONAL

Analfabetismo 41% 10%

Ninguna educación 33% 9%

Educación primaria 45% 51%

Educación secundaria 3% 26%

Alcantarillado 6% 38%

Electricidad 35% 78%

Desnutrición crónica 64% 45%

Mortalidad infantil 63% 51%

* Se refiere a aquellos cantones en los cuales más de la mitad de la población habla un idioma indígena.

En el sector urbano, los factores de mayor correlación con el nivel de pobreza eran: nivel educativo, empleo en el sector informal, arrendamiento (en lugar de propiedad) de vivienda, y bajos niveles de participación de la esposa en el mercado laboral.

El índice de desigualdad del consumo (a base de un coeficiente Atkinson de "aversión a la desigualdad" de 2) era más elevado para el sector urbano de la Sierra (coeficiente de 0,52), en tanto que el menor nivel de desigualdad se observaba en la zona rural de la Costa (coeficiente de 0,30).

DIFERENTE METODOLOGÍA

El documento del Banco Mundial es sumamente crítico con respecto al Indicador de Servicios Básicos desarrollado por el INEC para medir los niveles de pobreza, y señala que "no es útil para identificar a los pobres en la sociedad ecuatoriana".

Al comparar la Encuesta Nacional de Empleo efectuada anualmente por el Instituto Nacional de Empleo entre 1989 y 1993 (que siguió una metodología distinta, y en particular se basó en un criterio estrecho del ingreso, en vez del consumo), el estudio concluye que la distribución del ingreso en el área urbana del Ecuador se deterioró entre dichos años, tanto a nivel nacional como regional. Para 1993, el 10% de población de mayores ingresos en la Sierra recibía el 42% del ingreso total, mientras que el 50% más pobre sólo recibía el 18% del ingreso. En 1989, el 10% más rico recibía el 30% del ingreso. El grado de agudización de la pobreza también aumentó en ese período.

Uno de los trabajos hace un seguimiento interesante de las condiciones de vida en el barrio Cisne Dos de Guayaquil, mediante un estudio longitudinal de panel basado en encuestas efectuadas entre 1978 y 1992. El trabajo analiza las estrategias adoptadas por los pobladores para enfrentar la crisis, así como las políticas locales de ajuste, destacándose entre estas las siguientes: aumento en la participación de las mujeres en el mercado laboral; inversión privada en educación; uso de la familia ampliada; modificaciones en la utilización del tiempo; trabajo infantil y en el hogar; redes de apoyo informal para crédito y cuidado infantil, etc. Un dato significativo es que los hogares de dicho barrio gastan cerca de la cuarta parte de su ingreso en servicios públicos: electricidad, agua potable, combustibles, transporte y educación.

Así mismo, uno de los documentos analiza siete estudios de casos en el sector rural, en base a trabajos de campo de CESA y Desarrollo y Autogestión. En las comunidades de la Sierra, la percepción de la pobreza se basa en la falta de acceso a la tierra y al ganado. Las respuestas en la Costa son más variadas: falta de capital, falta de oportunidades de empleo, ausencia de infraestructura. En el Oriente, los factores mencionados son falta de tierra y crédito, y malas carreteras y servicios.

ALGUNAS RECOMENDACIONES Y PROPUESTAS

En cuanto a las recomendaciones, el informe del Banco Mundial señala que en el país se debe reorientar seriamente el enfoque en torno al alivio de la pobreza:

"Es generalmente aceptado que existe una multitud de programas sociales, con escasa coordinación, elevada centralización, y que en ocasiones son sustitutos en lugar de complementos entre sí. Los pobres no tienen acceso a seguridad social, el cuidado primario de salud es casi inexistente, y programas nutricionales sólo llegan al 6% de los niños pobres menores de cinco años. Más aún, los subsidios e incluso los gastos en la educación sirven principalmente a los más ricos de la sociedad. Mientras que la pobreza es un tema ampliamente debatido por el público ecuatoriano, el debate se concentra básicamente en la medición de la pobreza, en lugar de la cuestión de qué se puede hacer para ayudar a los pobres" (p.i).

El estudio anota que proveer a todos los pobres identificados por el documento (3,8 millones de habitantes) con una transferencia de ingreso que les permita rebasar la "línea de pobreza" requeriría apenas el 1,8% del producto interno bruto (PIB); sin embargo, aclara que sería imposible diseñar una transferencia de estas características, pues requeriría identificar a cada persona pobre y su nivel de necesidad.

Es justamente en la sección propositiva del documento, al identificar los principales elementos de una estrategia para aliviar la pobreza, donde están los aspectos más controversiales. Se proponen los lineamientos siguientes:

a) programas de nutrición básica y salud primaria para los pobres;

b) un esfuerzo para consolidar los activos de los pobres (capital humano, tierra y vivienda);

c) apoyo a una demanda laboral fuerte y estable (o, en términos más conocidos, reforma del mercado laboral).

Adicionalmente, se considera que el equilibrio fiscal y el crecimiento macroeconómico son elementos necesarios para un programa de alivio de la pobreza.

El documento propone eliminar los subsidios a los servicios públicos que no benefician a los pobres, y específicamente efectuar la elevación de las tarifas del servicio eléctrico, agua potable, transporte urbano y precios del gas. Mas, como fue evidente en la oposición a las medidas económicas adoptadas por el Gobierno, resulta difícil convencer a los sectores de menores ingresos que tales medidas les beneficiarán.

El informe propone reorientar los recursos dedicados a educación y salud, pasándolos de la educación superior y los hospitales, a los niveles de atención primaria.

En términos generales, se evita cualquier mención de políticas de redistribución de los activos o de los ingresos mediante planes tales como la reforma agraria, y en lugar de ello se propone consolidar el mercado de tierras por medio de la titulación. Se reconoce que la distribución de la tierra es sumamente desigual en el país (con un coeficiente de Gini de 0,80 en la Sierra y la Costa), y que el 40% de la población rural no tiene acceso a la tierra, ni siquiera como arrendatario. Se sostiene que la mayoría de los subsidios a la agricultura (irrigación, crédito, y extensión) benefician a los agricultores medianos y grandes. Se afirma que la reforma agraria no es un método efectivo para alcanzar una distribución equitativa de la tierra, y en vez de ello considera que la Ley Agraria de 1994 permitirá el desarrollo de un mercado de la tierra más estable.

Tampoco se plantea la redistribución mediante una política tributaria progresiva, y, por el contrario, se propone la expansión del sistema de impuesto al valor agregado (IVA) mediante la eliminación de las exoneraciones.

En cuanto a los programas sociales dirigidos (targeted), el estudio señala que sólo la tercera parte de ellos están orientados a los sectores más vulnerables de la población, y que incluso en estos no se ha efectuado un seguimiento y evaluación adecuados. Además, señala que se debe aumentar la coordinación entre los diversos programas.

Sin embargo, la recomendación más controversial tiene que ver con la reforma del mercado laboral. Se propone desregular al mercado, lo cual implica eliminar los sueldos y salarios mínimos por sectores; reformar el sistema de seguridad social; y reducir o suprimir la norma de estabilidad laboral.

Se reconoce que los trabajadores del sector formal obtienen ingresos mayores en 20% a los del sector informal (considerando las características de los individuos); y que la desregulación del mercado laboral llevaría a un deterioro sustancial de los ingresos de los trabajadores del sector formal.

En síntesis, el estudio del Banco Mundial es una contribución importante al debate en torno a la pobreza en el Ecuador, pero pone demasiado énfasis en una primera encuesta sobre condiciones de vida cuyas limitaciones son reconocidas; y propone algunas reformas económicas y sociales cuyo efecto distributivo no es muy claro, y podría incluso ser negativo.

* Corresponsal de GESTIÓN en los Estados Unidos. Estudiante de Ph.D. en Economía en la Universidad de Texas, en Austin.